乔新生：行政主导改革模式本身需要改革

　　乔新生

　　浙江宁波市政府宣布坚决停止PX项目，标志着我国行政主导改革的边际效用已经越来越小，由行政推动地方经济发展的模式越来越不适应社会发展的需求。

　　最近一段时间，因为化工项目上马而引发的群体性事件时有发生，无论是福建厦门的PX项目所引发的市民集体广场散步事件，还是四川什邡市群众上街表达抗议的大规模群体性事件，都充分说明政府在发展地方经济的过程中，必须充分考虑当地居民的愿望。

　　按照我国现行法律规定，大型工业项目上马必须充分论证，并且得到上级行政部门的批准。上级行政主管部门在审批有关项目的时候，应当考虑当地居民的意见，考虑到项目上马对当地经济和环境所造成的影响。但令人遗憾的是，无论是我国行政审批制度还是环境影响评价制度，都没有制定充分征求当地社区居民意见的法律程序和规范。这就使得社区居民被排斥在大型工业项目决策大门之外，他们无法通过正常的渠道表达自己的意见。

　　正是这种独一无二的行政主导的改革模式以及将行政主导改革模式固化的法律制度，才导致公众不得不通过互联网络表达自己的意见。这种独具中国特色的决策机制以及决策机制所引发的不良效果充分说明，如果继续坚持行政主导的改革路线，秉承传统的思维定势，由政府推动经济体制改革，那么最终的结果非但不能凝聚共识，反而会不断地割裂共识。

　　从表面上来看，宁波市政府决定“坚决”不上项目，继续进行科学论证，似乎是顺应民意，从善如流。但是，从本质上来说，由于前期投入巨大，政府不得不为自己改变决策而付出沉重的代价。换句话说，当地市民虽然通过非正常的渠道充分表达自己的意见，并且被当地政府采纳，但是由于项目的前期论证和实施已经投入了巨大的人力物力和财力，因此，当地市民不得不为这样的决策层承担一切后果。

　　这种通过自发抗议中止大型工业项目的做法，实际上是一种满盘皆输的做法。对于投资者来说，由于政府改变了当初的决策，前期投入的机会成本和沉没成本将难以收回。对于政府来说，由于改变了已经公布的决策，政府的公信力受到极大的损害，政府财政不得不为政府错误的决策承担后果。对于当地居民来说，虽然采取非正常的方式阻止有关项目的实施，但是由此产生的一切损失都必须由自己承担。换句话说，无论是纳税人还是负税人在街头抗争的过程中，损失的不仅仅是时间，还有政府承担的各项损失。这种非理性的决策模式不值得大面积推广，更不值得高度赞扬。

　　之所以出现这种现象，根本原因就在于地方政府为了加快经济的发展，在决策的过程中忽视了民主决策和科学决策的基本内涵，没有充分征求当地社区居民的意见。正如一些新闻媒体所指出的那样，如果按照现代民主决策的要求，征求每一个社区居民的意见，类似浙江宁波这样的大型工业项目根本无法如期投产。正是由于政府开快车，忘记了决策的主人，才导致出现如此多的麻烦。反过来，如果当初政府广泛征求社区居民的意见，那么类似这样的大型化工项目根本不会在当地实施。

　　由此引发的问题是，究竟是追求效率还是追求公平？在我国改革开放的过程中这样的问题多次出现。在行政主导的改革体制下，效率优先兼顾公平，对于决策者来说，只要能够促进当地经济的发展，那么根本不需要征求社区居民的意见。可是，在公民主导的改革体制下，效率优先兼顾公平就是一个值得讨论的问题。假如不充分考虑决策的公平性，工业项目的上马损害部分居民的利益，那么在民主决策的程序中很可能会遭遇阻力。正因为如此，各国工业化发展到一定阶段之后，都通过不断完善现行的法律制度，确保公平与效率科学统一。

　　改变我国传统的行政决策思维定势，必须首先修改我国现行的法律体系。我国环境影响评价法等一系列法律制度强调政府在环境影响评价中的作用，但是忽视了社区居民的切身利益。今后我国应当尽快制定充分尊重社区居民意见的环境影响评价法律制度体系，让社区居民能够及时地参与重大工业项目的论证，并且对工业项目的上马发挥决定性的作用。只有充分尊重社区居民的意见，实现人民当家作主，才能减少类似的群体性事件。

　　(作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、经济法教授)